欢迎您访问湖南省旅游发展委员会 网站!

深入认识《办法》要义,夯实湖南全域旅游法治基础

湖南省旅游发展委员会网站 lyj.hunan.gov.cn 时间:2016年12月13日 【字体:
  

   法律法规是推进全域旅游发展战略的有效手段。2016年12月2日《湖南省实施<旅游法>办法》在省十二届人大常委会第二十六次会议上全票通过,自2017年1月1日起施行,这是全国首部贯彻实施《旅游法》的省级地方性法规,开创了为全域旅游发展保驾护航之先河。为广泛深入开展旅游普法宣传,湖南省旅游发展委员会、湖南省旅游研究院、红网论道湖南频道联合策划选题,陆续推出一系列法规解读、探讨、评论文章,积极营造依法治旅兴旅的浓厚氛围,以期加快建设全域旅游基地,依法构建全域旅游治理体系,全面提升旅游目的地治理能力,将湖南打造成国内外著名旅游目的地。以下为第四篇旅游普法主题讨论文章。

  

  

   长沙县开慧镇的慧润板仓国际露营基地。(图片来源于网络)

  12月2日,《湖南省实施<中华人民共和国旅游法>办法》(简称“《办法》”)在湖南省人大常委会会议通过,标志着全国首部贯彻实施《中华人民共和国旅游法》的省级地方性法规诞生,体现了湖南省高度重视旅游业发展的“敢为人先、锐意进取”的湖湘精神。《办法》的出台是继3月份湖南省旅游发展大会召开、11月份第十一次党代会报告提出“湖南将建设全域旅游基地,打造国内外著名旅游目的地”目标之后,湖南省旅游业发展的又一件大事,坚定了湖南省全域旅游发展的步伐。

  《办法》的出台,既是湖南省对我国旅游基本法—《中华人民共和国旅游法》深入贯彻和有力落实,也是湖南省对旅游业发展中旅游立法工作的不断完善,还是湖南省在新形势下深入推动旅游业发展的又一重大举措。为更好理解《办法》的精神和要义,推动湖南省旅游发展法治进程,加快全域旅游基地建设,有必要对《办法》进行深入的认识。

  一、认识《办法》的必要性

  《旅游法》作为我国旅游行业管理的基本法,为整治我国旅游市场乱象提供了基本的法律依据,但各地旅游市场整治效果的好坏,还在于《旅游法》的贯彻执行。《办法》的出台是结合本省旅游发展实际情况、落实《旅游法》相关规定、提高《旅游法》执行力的必然要求。

  近些年我国旅游市场发展变化迅速,新形势、新业态、新现象不断涌现,旅游业发展进入全域旅游新阶段。虽然湖南省先后出台了《湖南省旅游管理条例》《湖南省旅游条例》等两部旅游行业管理地方性法规,但已落后于湖南省旅游业发展实践,对不合理低价游、乡村旅游、在线旅游、高风险旅游等市场监管的盲点并没有考虑到位,因此,《办法》的出台是适应全域旅游发展新形势、整治旅游市场新问题、完善湖南省旅游法规建设的必然要求。

  二、认识《办法》的重要性

  《办法》是湖南省最权威的旅游地方性法规,为湖南省旅游业发展提供坚强有力的法规保障。湖南省已进入全域旅游发展新阶段,加强旅游市场综合监管、维护良好的旅游市场秩序需要强有力的地方性旅游法规作为基础保障。《办法》的出台,为维护旅游者和旅游经营者权益、规范旅游市场提供了基础保障,对湖南省旅游业加快进入“依法兴旅、依法治旅”法治发展阶段具有重要作用。

  《办法》是湖南省最应时的旅游地方性法规,为湖南省旅游业盲点管理提供清晰明了的法规依据。旅游业发展具有高度的综合关联性和跨界融合性,随着发展的深入,新业态、新模式、新需求等层出不穷,旅游活动的跨部门管理、跨区域管理成为常态,导致了湖南省旅游发展行业管理的盲点、行政管理盲点、市场监管的盲点。《办法》的出台,对构建旅游综合管理体制及对不合理低价游、乡村旅游、在线旅游、高风险旅游等市场监管盲点依法做出了规定,为这些旅游盲点管理提供清晰明了的法规依据,对湖南省旅游业当前和未来发展管理具有重要作用。

  《办法》是湖南省最综合的旅游地方性法规,为湖南省健康旅游环境的营造、全域旅游战略目标的实现、富饶美丽幸福新湖南的建设提供适时可靠的法规支撑。《办法》的出台体现了湖南省旅游业发展管理的综合性,包括了旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理等主要方面,也涉及旅游发展利益主体的广泛性,包括县级以上人民政府,涉旅部门、旅游经营者、旅游从业人员、旅游者等。《办法》在强化县级以上人民政府的属地管理责任、明确涉旅部门监管责任清单、依法落实涉旅企业主体责任、发挥旅游行业组织的自律作用等方面,对构建全域旅游治理体系依法作出了规定,这种全面、综合、系统的立法考虑,对湖南省全域旅游战略目标实现、全域旅游基地建设、富饶美丽幸福新湖南建设具有重要作用。

  三、认识《办法》的特殊性

  《办法》的特殊性体现在,它是全国第一部贯彻实施《旅游法》的省级地方性法规、第一部将“全域旅游”写入法条、与时俱进的省级旅游法规。除此之外,《办法》的特殊性还体现在其既具精炼性又具厚实性、既有全面性又有前瞻性的特点上。

  《办法》的精炼性主要体现在内容条款的简洁明了上。

  《办法》在起草之初就明确了“坚持上位法已做出规定,地方性立法不再重复”的立法原则,这使得本《办法》内容更加简洁,主题更为突出;在遵守我国《旅游法》基本法的前提下,结合湖南省的实际情况和重大问题,《办法》制定了6章38条,章节较少,内容精炼。

  《办法》的厚实性主要体现在立法原则和法律责任的明确上。

  《办法》的起草之初就明确了多项原则,历时近3年的深入调研和反复论证,立法工作科学而扎实。其中明确了“坚持以问题为导向”的立法原则,对旅游文明行为、景区承载量、乡村旅游、旅游业综合协调机制、旅游交通、网络旅游经营、高风险旅游项目、旅游执法和投诉、非旅行社组织从事有偿旅游经营活动、旅游管理体制等湖南省旅游业发展中最为频发、最为重大的十大问题进行了重点调查和详细研究。这些问题的研究奠定了厚实的立法基础,有利于提高《办法》的针对性和旅游执法的可操作性。此外,《办法》主要在旅游规划与促进、旅游经营、旅游监督管理、法律责任等方面,针对县级以上人民政府、旅游主管部门、旅游市场主体、旅游者作出相应规定,并对相应的法律责任作出说明。其中特别是对县级以上人民政府及旅游主管部门和相关部门的不作为的行为范围和行政处分做出了更为明确的规定,这对地方全域旅游发展具有重要行政约束作用。突出主体的法律责任,体现了《办法》的严肃性,有利于彰显《办法》的权威性和旅游执法的强制性。

  《办法》的全面性主要体现在对关键问题的整体把握上。

  从内容上看,《办法》延续了《旅游法》综合立法模式,既体现了促进旅游发展的要求,又体现了行业管理的要求,还突出了对旅游经营者、从业者、消费者权益保护的要求,整体上把握住了旅游立法的关键方面;既突出了旅游业发展长期以来急需改革的综合协调管理体制机制等重大问题,又强调了旅游业发展中新出现的亟待解决的新业态、新主体监管等新出问题;从权利义务上看,《办法》在延续《旅游法》明确保护旅游者、旅游经营者、旅游从业人员权益的同时,也对旅游者、旅游经营者、旅游从业人员的不文明行为做出了更为明确的规定,让旅游者不能再“任性”;既明确了县级以上政府及旅游主管部门和相关部门的管理权限,也做出了政府部门不作为行为的行政处分规定,让行政部门不能再“逃避”,体现了立法保护的全面性。

  《办法》的超前性主要体现在立法的与时俱进和创新思维上。

  《办法》的起草注重体现旅游发展模式的创新,对旅游发展体制机制、旅游促进、资金投入、市场监管方面突出了创新思想。其中在旅游发展体制机制方面,坚持突出地方特色、政府引导、市场运作、社会参与、行业自律的原则,明确了相关部门的工作职责,这体现了建立我国旅游业现代治理体系的新思路;在旅游促进方面,要求县级以上人民政府应当加强旅游业发展的组织和领导,建立部门联席会议,健全旅游业发展综合协调机制,统筹旅游发展规划、旅游安全、行政执法以及旅游业发展中的重大问题,这体现了旅游管理机制创新改革的新要求;在市场监管方面,对于高风险旅游项目提出按部门认领监管权,这体现了旅游市场监管的创新思维;在旅游经营方面,对俱乐部、车友会、协会以及其他着急旅游者的组织和个人应当依法取得营业执照的规定,对高风险旅游项目应当按照国家有关规定取得经营许可的规定,对网络经营旅行社业务的,应当依法取得旅行社业务经营许可证等规定,这都体现了完善我国旅游业发展新业态监管的新特点。总体来看,《办法》的出台,既突出了解决湖南旅游发展重大问题的现实考虑,又体现了对未来旅游发展的前瞻眼光。

  好法很重要,懂法执法更重要!如今湖南省《办法》即将颁布实施,旅游立法工作已基本完成,接下来的重要工作应该是如何有效执行。《办法》的落实关键要做好两点:一是要全民学法懂法守法;二是要严格有效依法执法。深入认识《办法》的精神要义,夯实湖南全域旅游法治基础,切实发挥《办法》法规效力,为湖南省全域旅游发展保驾护航。

  ■作者 :(罗文斌 湖南师范大学旅游学院、湖南旅游研究院副教授、博士,2015年国家旅游局旅游业青年专家培养计划人选)